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奥巴马这八年,给中美关系留下了什么?
发表日期:2016-12-1 15:09:00 出处:未知 作者:未知 发布人:紫莲 已被访问 146

文章来源:《世界知识期刊》

2016年9月4日,美国总统奥巴马在中国杭州出席二十国集团峰会。

再有一个多月,巴拉克·奥巴马就要卸去美国总统职务了。

奥巴马执政八年间的中美关系,总体保持稳定发展,两国对话密切,合作拓展,利益交融达到前所未有的深厚程度,但由于他推行“亚太再平衡”战略,并在经贸、对台军售、涉藏、人权等问题上采取损害中国利益的行动,中美互信受到严重损害。

奥巴马给继任者留下了一个什么样的对华关系?本文试作一回顾,希望通过对中美这八年互动时间轴、领域线的梳理,给下一个四年的中美关系以某些启示。

在撰写本文过程中,笔者还约请国内一些专家学者,就中美关系的走向说几句他们最想说的话,在此一并呈现给读者。他们观察中美关系的视角有所不同,但无一不希望这一关系好起来。

贝德的“锦囊”

“美国在亚洲面临的最主要地缘挑战,是如何应对中国的戏剧般崛起”,这是杰弗里·贝德在他2011年的著述《奥巴马和中国崛起》开篇即挑明的话。

2008年,巴拉克·奥巴马打着“变革”旗号横扫全美,当选第44任美国总统,贝德随其左右,在外交团队中扮演着最重要的亚洲事务顾问角色,新政府组建后,出任白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任一职,两年后退休。

贝德认为,中国已全面融入国际体系,美中之间并不存在必然的冲突,美国对华实施二战后针对前苏联的那种遏制政策极不可取,接触与合作是美国对华政策的唯一选择;有鉴于中国崛起的“不确定性”,美国的对华政策必须是多维度的,“不能仅依靠军事肌肉、经济讨好、人权压力”,“这些手段即便是在中国相对虚弱的时候也没有起到很好作用”。

奥巴马缺乏外交履历,竞选期间,为避免在不熟悉的领域被共和党对手麦凯恩压制,组建了一支300多人的外交政策团队,宛若“迷你国务院”。奥巴马带着理想主义的激情,希望重塑对外政策,修复被新保守主义激进政策破坏了的美国国际形象,并且使新的美国外交更直接地服务于他推动经济复苏的努力。

在助手的影响下,奥巴马把目光投向在世界经济衰危中仍一片繁荣的中国。“奥巴马是有史以来最关注中国的美国总统”,刚刚搬入白宫东翼办公的贝德在与中国官员的早期接触中透露,“他花费大量时间阅读与中国有关的材料,每天都会多次过问与中国有关的事情”。

仍在候任的奥巴马团队早早制订了对华政策目标:创造机会,塑造美中关系,使崛起的中国成为一支“稳定和建设性的力量”,而不是“和平与均衡的威胁”。奥巴马认为“有效的对华政策”需要三根支柱:向中国展示欢迎其崛起的姿态;推动中国遵守国际法律和规范;重塑亚太安全环境,以确保中国不崛起为破坏性的力量。

时隔八年回头看,不得不承认早期的政策框架已能隐约勾勒出奥巴马任内中美关系的起起落落。

欢乐时光

2009年1月20日,奥巴马宣誓就职。也许是受进取心理和“变革”精神驱动,急于开创新局面,奥巴马政府在就职后以罕见的效率,只用一个月便与中国政府确立了全面接触的渠道,双方共同开创了白宫易主后中美关系快速平稳过渡的先例。

这一年四月,奥巴马与时任中国国家主席胡锦涛在伦敦二十国集团峰会期间实现了首次会晤。之后,根据两国元首共识,中美双方创立了战略与经济对话机制,由两国元首四位特别代表就事关两国关系发展的战略性、长期性、全局性问题进行深入沟通。得益于良好的开局,中美在伊朗核、朝核、气候变化和经贸问题上的沟通和协调取得了积极进展。

一股对中美合作的过度乐观情绪在华盛顿复苏了,最早由哈佛大学教授尼尔·弗格森、彼得森国际经济研究所所长弗雷德•伯格斯滕在2007、2008年提出的“中美国(CHIMERICA)”和“领导世界经济秩序的两国集团”(G2)概念被重新炒了起来,老成持重的基辛格和布热津斯基也加入合唱。

基辛格和他的团队提出了中美“共同演进”(co-evolution)的理念,主张双方根据自身逻辑执行各自的政策,推动两国关系从危机管理转向共同目标的定义、从战略矛盾的解决转向战略矛盾的避免,进而构筑“太平洋共同体”。

中方不赞成“G2”,给出了三个理由:中国是一个人口众多的发展中国家,要建成一个现代化国家还有很长的路要走,对此我们始终保持清醒;中国奉行独立自主的和平外交政策,不与任何国家或国家集团结盟;中国主张世界上的事情应该由各国共同决定,不能一两个国家说了算。

2009年11月15日,奥巴马在夜雨中第一次踏上了中国的土地。美国总统在上任后第一年就访华,史无前例。在这次精心安排的国事访问中,奥巴马与中国主要领导人进行了长时间的交谈,双方发表《联合声明》,达成许多重要共识。所到之处,奥巴马唱着一个调门:除非美中两国达成一致,否则世界上能顺利解决的全球性挑战是极少的,美中应共同展现应对挑战的“领导作用”。

奥巴马的访问在中国风光无两,在美国却遭猛批,被强硬派贴上了“叩头之旅”的标签。究其原因,一是奥巴马在访华期间对人权、涉藏问题作了淡化处理;二是经贸问题成为奥巴马此行的主轴,但美方在打开中国市场方面收获甚少。

回顾这次访问以及“开局之年”的对华政策,贝德认为,奥巴马政府以理性方式处理美中关键议题的作法没有错,如果有什么不足,那便是,“应在媒体面前更好地表现出维护美国利益的坚定性”。

颠簸岁月

对中国的首访结束后,奥巴马的观念发生了微妙变化,承认对美中关系期待值过高,低估了中方坚守自身利益的意志和能力。

另一件促使奥巴马政府心态发生改变的事,是2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的联合国气候变化大会。带着浓重国内政治考虑与会的奥巴马仅承诺美国将在1990年的基础上减排温室气体4%左右,同时极力压促主要发展中国家和新兴工业国承担超出自身能力的责任。尽管在中美各自艰难协调下,哥本哈根通过了原则性声明,但奥巴马返回华盛顿后公开指责中国等“基础四国”不愿承担责任,这种私利主义的表现影响了中美互信。

从2009年底开始,奥巴马政府调校对华政策焦点,加强对华强硬的一手,同时“避免走任何形式的极端”,中美关系冲高回落。

2010年1月29日,美国国防部网站一次性公布了总额63.94亿美元的对台军售计划,严重损害中国的核心利益,引发了奥巴马就职以来的首次中美重大正面摩擦。此后,奥巴马政府又分别在2011年9月、2014年12月、2015年12月三次对台军售。

2010年2月18日,奥巴马在白宫地图厅会见了达赖,一方面表示美国承认西藏是中国的一部分,要求达赖恢复与中国中央政府的接触,一方面又说支持西藏寻求“真正自治”。奥巴马与达赖“温馨而又相互尊敬”的私人关系由此开始。此后,奥巴马又分别于2011年7月、2014年2月、2016年6月在同一地点以同一方式会见达赖。

全国政协民族宗教委主任、统战部原常务副部长朱维群在2014年2月奥巴马第三次会见达赖后发表的一篇文章里写道,基于“实用主义”的利益考量和基于意识形态的政治划线,共同构成了美国外交的基本面,这同样体现于美国对“西藏问题”的决策。朱维群说,对付“实用主义”,光靠说理是不行的,只有当“实用主义”者感到他的一套不再“实用”,才有改变的可能。

“太平洋总统”

如果说涉及台湾、西藏、人权的问题是中美关系中的传统性问题,是两国结构性矛盾长期以来的惯常表现形式,所造成的困扰在中美关系正常化以来从未停止,那么两国结构性矛盾在新的时期必有新的体现。随着中国加速崛起,战略竞争开始在中美关系当中凸显。

奥巴马政府的一个既定方略是,对美国对外政策进行纠偏,扭转前任对亚洲的忽略和对反恐的过度倾斜。

2009年11月14日,奥巴马访问日本,在东京发表演讲说,美国是一个太平洋国家,自己则是美国第一位“太平洋总统”。他说,“世界上没有哪个地区比亚太地区的变化更剧烈,美国与亚太地区的命运也在这种变化中更紧密地联系在一起,美国将更多地参与讨论如何构筑亚太地区的未来,并参加该地区合适的多边组织。”

奥巴马的首任国务卿希拉里·克林顿则发表《美国的太平洋世纪》一文,宣称“利用亚洲的增长和活力是美国的经济和战略利益的核心”;“未来的政治将决定于亚洲”,“美国将置身于行动的中心”。

“首位太平洋总统”批准在2011年底正式出台了“亚太再平衡”战略,最重要的考虑之一是应对“不再隐藏自己意志”的中国,这项战略对中国针对性最强的内容是在中国周边加强军事部署、强化同盟体系,“以平衡中国不断增长的实力”,“确保美国在亚洲的存在因应盟友对中国崛起的关切得到重新加强”。同时,对亚太多边机制的发展建设实施更直接影响,重塑国际海洋、经贸规则,限制中国的发展空间。

2013年奥巴马第二任期开始后,推进“亚太再平衡”的意志没有改变。白宫高层公开宣示,“亚太再平衡”是奥巴马政府外交政策的一个基石,以加强安全、扩大繁荣、增进民主价值、促进人类尊严为支柱,“永远不离不弃”,“无论其他地区出现多少热点,美国都将继续深化对这个至关重要地区的持久承诺。”

顾虑到中国的反应,美国推进“亚太再平衡”的调门有所下降,但实际举措不断推进。军事领域,《四年防务评估报告》(2014年版)《前沿、介入与准备:21世纪海上力量合作战略》《亚太海洋安全战略》等文件确定了在2020年前将60%的海军舰艇和海外60%的空军力量都部署到亚太的目标,有针对性地界定在南海、东海等亚太海域的利益。政治层面,美国调整了对缅甸、越南的政策,在东南亚大挖中国的墙角。经济层面,2015年10月结束了《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判,新的区域贸易标准呼之欲出,中国因种种原因没有参与其中。现在,尽管TPP进程在美国国内受阻,新当选总统唐纳德·特朗普对其持明确的反对态度,奥巴马政府已停止推动国会批准TPP,但其结局究竟如何还要进一步观察。

2016年11月7日,中美海军在美国佛罗里达梅波特港东南海域进行联合演练,图中浅灰色舰只为中方编队济南舰、益阳舰。

中美两强各踞一边的太平洋固然宽阔,却不再平静,新的地缘战略竞争漩涡正在生成,冷战后兴起的经济合作潮流面临分化、逆转的危险。

“亚太再平衡”释放出美国对外战略、特别是军事安全战略重心东移的重大信号,这是过去三任美国总统想做而没有做成的事,加剧了中美战略互疑,使得两国对对方战略意图的判断重新站到“十字路口”。

南海,南海

真正的危机在南海海上生成。事实上,早在2009年上半年,已接连发生中国船只在南海追踪美军观测船“无瑕”号、中国渔船在黄海与美军观测船“胜利”号对峙、美军宙斯盾舰“约翰·麦凯恩”号在菲律宾近海航行时拖曳声呐阵列与中国潜艇碰触导致损伤的事件,只不过在奥巴马执政开局期中美关系整体友好的氛围中,这些事件被压了下去。

无异于在平静的西太平洋上投下巨石,2010年7月23日,美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内出席东盟地区论坛外长会时,突然使用事先精心准备的讲稿,就南海问题向中国发难,声称美国在维护“南海航行自由”方面拥有利益,在南海问题上反对使用武力或以武力相威胁。

以“海空一体战”为雏形,2012年1月美军提出“联合作战介入”概念,后升级为“全球公域介入与机动联合”概念,强调通过参与多国演习、签署介入和保障协议、建立和完善海外基地、预置物资以及前沿部署等“各种安全和接触行动”创造有利态势,确保联合部队“在面临大量潜在对手武力拒止和各种不同情况下,完成作战介入”,针对中国的特点十分明显。

2013年11月中国划设东海防空识别区,美军自行采取行动宣示不予承认的立场,同时美国在南海问题上加紧策动菲、越等国提高批华调门、采取挑事行动,还制造舆论称中国的下一步是在南海划设防识区。

2013年底开始,中国启动对南沙、西沙部分实控岛礁的填礁筑岛工程,至2016年初实现了对南海控制力的显著增强和南海力量格局的永久性改变。

2014年5月28日,奥巴马在西点军校发表宣示维护美国全球领导力决心的演讲,四次提及中国,指责中国与邻国在南海的争端造成地区局势紧张,声称美如不能确保各方遵守国际海洋法公约,那就是“退却”和“懦弱”,“美国已准备好应对中国在南海的‘侵略’行为”。

美国把南海当作以“全球公域介入与机动联合”概念应对“反介入/区域拒止”的首要实践场,初步实现了军事上对东南亚的“重返”。针对中国的南海筑岛行为,美国“航行自由宣示行动”与海上规则强调并用,实施“成本强加”,也就是在军事上围堵、政治和外交上孤立中国,对冲中国的“咄咄逼人”。

2013年1月,菲律宾阿基诺三世政府将该国与中国在南沙群岛的争端提交设在荷兰海牙的联合国海洋法法庭仲裁。这场披着法律外衣的政治闹剧在2016年7月以一纸不被中方承认和接受的偏激裁决落下帷幕。

中国南海研究院院长、外交部政策咨询委员会委员吴士存认为,奥巴马政府在仲裁案背后发挥了极不光彩的作用,企图以所谓的法律程序否定中国的固有权利和合法主张,削弱中国与有关国家业已达成的通过谈判协商和平解决争议的重要共识,从而掌控南海地区规则制定的主导权。

澳大利亚国立大学学者休·怀特撰文指出,法律问题从来只是美国宣示姿态的一种借口,其主要用意永远是表达战略立场,而奥巴马政府在南海仲裁案上的战略立场就是,抵制中国在西太平洋日益强硬的海上姿态,重申自己作为优势海上强国的地位。

始于上世纪70年代的“航行自由宣示行动”是美军针对国际海洋法制度变革,以行使所谓“公海自由、过境通行和无害通过权”为名,采取的旨在抵消部分沿海国家“过度海洋主张”的常年措施,为确保美国军事力量在全球范围内绝对的空海域行动自由而制定。这项行动的对象国家和地区有近20个,遍布各大洲,苏联/俄罗斯、越南、印度尼西亚以及中国大陆和台湾等榜上有名。

从2013年底至南海仲裁案作出裁决,美军舰机与中国海上巡逻执法力量之间的侦察与反侦察,抵近与反抵近斗争,每隔四到六周便会公开、高调上演一次。最近一次是2016年10月21日,“迪凯特”号驱逐舰擅自进入中国西沙领海基线外12海里范围,中国海军“广州”号导弹驱逐舰和“洛阳”号导弹护卫舰当即行动,对美舰进行识别查证,并予以警告驱离。

长期以来,南海问题的核心是中国与周边部分国家围绕南沙群岛产生的领土主权和海洋权益争端,美国不持立场。然而在奥巴马任内,美国的南海政策发生了质变,从幕后走上前台,公开介入进来,也使得南海问题的性质发生了改变,岛礁归属争端、海洋管辖权争议和大国海洋战略博弈复杂纠缠在一起,南海问题成了美国实施“亚太再平衡”的平台、战略和军事上牵制中国的“抓手”。

中美在南海的博弈已带有局部对抗性质,如何管控和防止中美在南海的利益冲突升级,进而跨越“安全困境”,变得日益紧迫起来。

“人权”不再至上?

围绕人权问题的摩擦是中美结构性矛盾的常态化表现形式之一,美国在涉及意识形态的问题上与中国打交道的方式比较突出地反映了其外交政策当中理想主义与现实主义思维混和、交替发生作用的特点。

奥巴马上台后,出于稳定发展对华关系、在关键问题上争取中国配合的实利主义政策需要,主动调低了人权问题在美国对华政策中的位置。然而,它并没有也不可能从中美关系的议程中退出,特定事件对两国政治互信和正常合作的伤害仍然比较大。

奥巴马第二任期,以人权问题为代表的意识形态分歧对两国关系的冲击有所反弹,表面原因是美方对中国修订《国家安全法》、审议《境外非政府组织管理法》和处理所谓“维权”律师等个案的关切和不满,深层次上却是出于对中国政治模式和价值观在世界上对美国及西方价值体系形成潜在竞争力的担忧。

从这个角度讲,中美在意识形态领域的分歧和隔膜没有缩小,美方对中国国内政治改革进程的不满和误解情绪直接反映在涉华舆论氛围的现实层面。

北京大学国际战略研究院院长王缉思2013年底在海南三亚的一次演讲中给出了他的判断:“美国对中国的担心增加了很多,因为中国坚持自己的社会制度和发展道路,美国认为如果继续这样下去,在世界上会有很大的影响,美国所倡导的这一套制度秩序就会受到某种程度的威胁。”

新型大国关系

每年的1月下旬,美国总统都要在国会议员的簇拥下发表年度国情咨文演讲。奥巴马在属于他的八次演说中,每次都要提及中国,两三处甚至更多,但基调只有一个:美国必须应对好来自中国的竞争。奥巴马传递给美国民众的一个附加信息是,21世纪的贸易规则应由美国而非中国制订。

中国话题成为奥巴马用来强化美国的忧患意识、刺激各界保持自我变革心的工具。2012年美国大选,在奥巴马、罗姆尼的第三场总统候选人电视辩论中,“中国崛起与明日世界”作为五辩题之一出现,开了中国议题成为美国大选单项议题的先河。

2014年11月10日晚,中国国家主席习近平和夫人彭丽媛设宴欢迎参加北京亚太经合组织领导人非正式会议的各经济体领导人及配偶。图为习近平夫妇欢迎奥巴马。

美国智库掀起了罕见的对华政策辩论,一些强硬派要求以“遏制”取代“接触”,代表作是2015年3月美国对外关系委员会出台的、由前驻印度大使布莱克韦尔(Robert Blackwill)和卡内基国际和平基金会研究员泰利斯(Ashley J.Tellis)共同执笔的报告《修订美国对华大战略》。

奥巴马和他的阁僚们陷入一种矛盾和纠结的心态。他们清楚,无论是从利益交融还是美国自身实力地位变化的角度看,以及复苏美国经济的优先需要,都决定了美国不可能对华奉行敌对政策。

奥巴马本人每次面见中国领导人,往往开场就要重复发送一个核心信号:美国欢迎一个繁荣、和平、稳定的中国崛起并在世界上发挥建设性的作用。

这样一句漂亮话并不能从根本上取信于中方。互信的缺失,始终是中美之间的最大鸿沟。

2013年8月6日下午6时许,中国国家主席习近平的专机降落在加利福尼亚州安大略国际机场,这是他就任中国最高领导职务后首次踏上美国的土地,正式开启了中美关系新阶段。

在总时长超过八小时的会晤中,习近平向奥巴马发出“三问”:“新形势下,我们应该深入审视两国关系。我们需要一个什么样的中美关系?中美应该进行什么样的合作来实现共赢?中美应该怎样携手合作来促进世界和平与发展?这不仅是我们两国人民关注的事,也是国际社会关注的事。”

习近平的答案是,中美双方应从两国人民根本利益出发,从人类发展进步着眼,创新思维,积极行动,共同推动构建新型大国关系。

奥巴马接过了提议。他表示:美国希望与中国构建新型大国关系。现在是个独一无二的机会,可以把美中关系带到一个新的高度;中国继续和平发展非常符合美国利益,如果中国成功,将促进世界经济发展,并使中国成为美国的平等伙伴,双方可以共同应对许多全球性挑战;美中合作而不对抗,就更有可能实现各自安全和繁荣的目标。

然而,“庄园会晤”后,面对中美关系当中此起彼伏的大小摩擦,以及美国国内质疑对华接触政策的压力,奥巴马政府对新型大国关系倡议显示出犹豫、摇摆甚至倒退。美方明显淡化、回避有关提法,避免给外界特别是其亚太盟友留下美中“平起平坐”的印象,更拒绝任何可能给外界带来两国在西太平洋划分“势力范围”的联想。

从“庄园会晤”起,习近平与奥巴马之间面对面的深入交流共进行了八次,包括2014年11月“瀛台夜话”、2015年9月“白宫秋叙”、2016年9月“西湖漫步”,围绕共建中美新型大国关系与美方进行了深入全面的探讨,希望排除干扰培育互利双赢的合作模式。尽管美方对中方提出的理念在理解和认识上存在较多的疑虑,态度有所反复,特别是难以接受“相互尊重”的表述,但双方不对抗、不冲突、合作共赢的意愿是明确的。

与“新型大国关系”探讨相呼应,一个陈年词汇“修昔底德陷阱”在中美对话中被频繁提起。这个源出古希腊历史学家修昔底德巨著《伯罗奔尼萨战争史》、在冷战期间被“活学活用”于美苏对抗状态的词,如今被用来警示中美两国不要重蹈新兴大国必然挑战守成大国地位从而引发战争的历史覆辙。

对于学界的担忧,2015年9月22日,对美进行国事访问的习近平在西雅图发表的演讲中给出了他的回答:“世界上本无‘修昔底德陷阱’,但大国之间一再发生战略误判,就可能自己给自己造成‘修昔底德陷阱’”。两天后,奥巴马在华盛顿向习近平回应,我不认同守成大国和新兴大国必将发生冲突的“修昔底德陷阱”,大国尤其是美中之间更要尽量避免冲突;我相信美中两国有能力管控好分歧,美中之间的竞争应该是建设性和具有积极意义的。

系统性对话的升级

2016年6月6日至7日,第八轮中美战略与经济对话在北京举行。这是奥巴马任内最后一次这样的对话了,双方就落实两国元首共识、推进新型大国关系建设、打造务实合作亮点、管控分歧与敏感问题、保持经济持续增长、助推世界经济复苏等议题进行了深入沟通,取得丰富成果。

中美战略与经济对话是在2005年3月建立的中美战略对话机制和2006年9月启动的中美战略经济对话机制基础上合并而成的新型对话机制,2009年7月27日至28日在华盛顿举行了首次对话。在过去八年的八次对话中,前三轮围绕建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系进行讨论,第四轮起聚焦中美共建新型大国关系,每次对话结束后发布的成果清单累积起超过1000项的各领域共识。在大的对话框架下,还设立了战略安全对话、亚太事务磋商、中东事务磋商等子对话机制。

2016年6月6日,第八轮中美战略与经济对话和第七轮中美人文交流高层磋商联合开幕式在北京举行,中国国务院副总理刘延东、汪洋,国务委员杨洁篪,美国国务卿约翰·克里和财政部长雅各布·卢出席。图为两国嘉宾集体合影。

在两国军队之间,作为对话的成果,建立了重大军事行动相互通报机制、两军热线和两军战略规划部门对话,谈成了海空相遇安全行为准则。

在日趋重要、敏感的网络安全领域,因特殊事件,中美一度剑拔弩张,濒于爆发网络战争,但最终拨云见日,举行了打击网络犯罪高级别联合对话,两国司法部门也在相关领域开展了具体合作。

中美战略与经济对话机制的确立堪称两个世界级大国对话交流平台的一次机制化创新和系统性升级,其内容之广泛连美国的多数盟国都忘尘莫及,真正反映了中美关系的战略重要性和全球内涵。

无论是主张对华接触还是强硬,目前美国国内在涉华问题上存在一个基本共识,那就是要保持和加强高层级对话,不少美方人士经常就未来两国战略层级对话机制发展提出建议。他们注意到中国外交决策体制发生了变革,希望有针对性地调整中美对话机制的设置,使其与中方的内部调整相适应、相匹配,以确保对话内容能够“上达”。也有人认为现有对话阵容过于庞大,仪式性盖过了实质性,对话效率需要提高。

中国学者们则普遍希望美国新政府上台后延续、优化中美战略与经济对话等机制,将其作为奥巴马政府的“制度性遗产”继承下来。上海复旦大学国际问题研究院常务副院长、美国研究中心主任吴心伯提议:要体现战略性,真正关注战略问题,能够从战略的高度谈问题;要提升可信度,双方要把各自战略意图真实地告诉对方,防止误判;要加强执行力,达成的谅解要得到切实执行。中国现代国际关系研究院美国所所长达巍说,“军事轨道的对话也仍是缺乏的,战略安全对话仍只在副部级上进行”。

奥巴马任内中美双方共同开创的另一项制度性安排是中美人文交流高层磋商机制,它和战略与经济对话背靠背举行,围绕教育、科技、文化、体育等领域的话题进行交流,迄已举行七轮,所达成的总计400多项具体成果中最耀眼的是在2010年起的四年间美方派遣10万名以上的学生来华留学(“十万加”计划)、中方派遣万名学生赴美攻读博士学位并实施汉语桥万人来华研修项目。

2009年起至今中国一直是美国最大的留学生来源国,2015年底在美进修的中国学生有近30万。美国来华留学生也逐年递增,2015年达到2.4万人,在外国留学生来源国中仅次于韩国位居第二。2014年11月起中美执行为对方公民颁发10年多次入境签证的互惠安排,两国商务旅游往来人员数量不断大幅增长。2015年中美往来人数约475万,民航直飞航班每周320多班。无论两国政治、文化、社会差异多么巨大,“人”的因素对中美关系的塑造作用越来越大。

更深的交融

奥巴马执政的八年,是中美确立人类历史上空前规模大国利益交融格局的八年。

据中国官方统计,2009年中美双边贸易额是2983亿美元,2015年达到5583亿美元。目前,中美仍互为第二大贸易伙伴。美国商务部报告显示,2015年中国首次超越加拿大成为美国最大的货物贸易伙伴。

2016年8月美中贸易全国委员会发布报告指出,从2006年至2015年,美国对华货物出口增长116%,超过其他10个主要贸易伙伴,中国是美国经济增长的“重要贡献者”。美国商务部预测,2022年中国将成为全球最大进口国,届时美国对华出口将超过5300亿美元,产生超过334万个工作岗位。

截至2015年底,美对华投资项目累计6.6万个,实际投入774.7亿美元,美国是中国第六大外资来源地。中国官方统计,2008年前中国企业赴美投资存量不足10亿美元,2013年猛增至140亿美元。截至2015年底,中国企业在美累计直接投资466亿美元,美国成为中国对外直接投资的第四大目的地。美中关系全国委员会和荣鼎集团发布的报告显示,2016年上半年中国企业赴美直接投资180多亿美元,超过了2015年全年,这还不包括中国购买的美国国债和老百姓在美购置的房产。

两国毫无疑问是全球经济双引擎,然而贸易摩擦也显著增多。美方对中方居高不下的对美顺差如梗在喉。美国商务部统计,在中美贸易中,中方顺差从2009年的2268亿美元扩大到2015年的3657亿美元,而2015年美国整体外贸赤字为5315亿美元。美中贸易全国委员会指出,美国货物只占中国进口市场的6.5%,落后于欧盟与韩国。

从2009年6月的“轮胎特保案”至2016年5月的“白羽肉鸡案”,奥巴马任内美国利用世界贸易组织争端解决机制、美国国内反倾销反补贴调查、以知识产权为对象的337调查等渠道对华发起的诉讼和调查超过以往。美国商务部国际贸易管理局统计显示,截至2016年5月,在美方正在执行中的“双反”关税征收命令中,对华征税令最多,达132条,其中反倾销99条、反补贴33条,而居第二的印度总量只有23条。从2009年至2016年中,美国对中国输美产品发起的337调查总数超过110宗。

与此同时,美国政府借口政治敏感对中国赴美投资大型国企设限的行为时有发生,美国外国投资委员会(CFIUS)的国家安全审查成为横在两国经济合作通路上的一道障碍,多起并购案半途而废,比如中国三一重工的风电并购项目。CFIUS提交国会的报告承认,近几年美国以国家安全理由审核的外国投资案件数量一直在增加,来自中国的投资成了审查的头号目标。

导致摩擦的基本背景是全球产能过剩蔓延,中美同质性竞争因素增多。一般而言,一国对另一国经常项目收支逆差超过该国国民生产总值的2%,就构成政治问题。奥巴马政府把降低失业率、吸引高端制造业“回流”、促进经济复苏当作首要的施政重点,从一开始对中国寄予厚望到后来转而失望甚至愤怒。而在美国社会上,抱怨中国“偷走美国就业机会”的声音延续不绝,美国商界在对华合作中获益趋减,为发展中美关系奔走游说的热情下降。

在中美战略与经济对话、商贸联委会等协调处理中美经济摩擦的主要管道,汇率问题始终是焦点议题。美国财政部多次威胁把中国列为“汇率操纵国”,虽没有一次真正实施,但美国国内认为中国通过“操纵汇率”获得对美贸易优势的情绪居高不下。

奥巴马政府对中国的两大诉求是停止“利用汇率手段”获取对美贸易优势,给予美国对华投资企业“国民待遇”;中国则要求美国放宽对华高技术产品出口管制、停止为中国赴美投资企业设置政治障碍。这相互之间的“两大诉求”没有得到实质性改善,中国成为美国贸易保护主义者的靶子,在贸易领域“妖魔化”中国的趋势在奥巴马任末达到极致,两党总统候选人谈及贸易问题言必责中国。

然而更为重要的是,中国作为最大的美国国债持有国之一(美财政部数据显示,2016年8月底中国持有美国国债约1.18万亿美元,仍为美国最大债权国),在美元持续走强、全球流动性拐点在望以及美国“再工业化”意志更加明确的背景下,美国经济调整和货币、财政政策的溢出效应日益引起中方关切。

出于两国不断增长的共同利益和责任,2008年启动的中美双边投资协定(BIT)谈判在搁置一段时间后在奥巴马任内重启,截至2016年6月第八轮中美战略与经济对话举行时,累计进行了28轮磋商,中方首次将准入前国民待遇加负面清单模式用于同外国商谈双边投资协定。磋商在艰难的讨价还价中取得了实质性进展,已基本完成协定文本核心问题和主要条款的谈判,正在核对“负面清单”并且不断缩短。两国政界、商界对它寄予厚望,甚至认为其具有“WTO2.0”式的意义,但也承认在奥巴马任期结束前完成谈判可能性不大。

秩序之争

全球治理是奥巴马执政期间中美关系的重要新增角度。中国人民大学国际关系学院的庞中英教授梳理了过去八年中美在这一领域合作与交锋的基本线索。

2009年,应对金融危机成为美国外交政策的一项优先任务,奥巴马政府提升了小布什执政末期创设的二十国集团(G20)的地位,通过那一年在匹兹堡召开的峰会将G20确定为“国际经济合作主要论坛”。与此同时,为推进在竞选中提出的“无核世界”主张,奥巴马政府发起核安全峰会。这两大峰会挑战了西方七国集团的地位,却为中美协调合作提供了至关重要的新增多边框架,助推了中国在现行国际经济金融体系中地位和作用的提升。

2014年11月12日,中国国家主席习近平在人民大会堂举行欢迎仪式,欢迎美国总统奥巴马对中国进行国事访问。图为欢迎仪式前奥巴马乘坐的专车驶过天安门广场。

此后,包括宏观经济金融政策协调、应对气候变化、核安全等的全球治理合作成为中美关系的亮点,两国官方和学界更是把气变合作视为中美关系的“新支柱”。但这样的合作也并非易事,其间不乏基于不同利益和原则立场的分歧,对中美关系复杂性估计不足的奥巴马政府“爱恨交加”。但到了2014年,气候变化成为中美的共同挑战,气候治理成为中美共同利益,2014年11月《中美气候变化联合声明》、2015年9月《中美元首气候变化联合声明》为2015年底巴黎联合国气候变化大会达成《巴黎协定》奠定了坚实基础。2016年9月二十国集团杭州峰会开幕前夕,习近平主席、奥巴马总统与联合国秘书长潘基文共同出席了《巴黎协定》批准文书交存仪式。

但同时要看到中美在全球治理上的冲突。在最近的历史上,围绕着治理与秩序总是充满了国际冲突。随着中国宣布要在全球治理中的发挥更大的作用,尤其是,进入2013年,中国为引领全球治理改革开始发力,实施“一带一路”倡议,创立亚洲基础设施投资银行、金砖国家银行,美国对中国在美国主导的现行国际秩序之外“另起炉灶”的担忧表面化了。亚投行酝酿期间,奥巴马政府一度阻挠盟友国家加入,但从英国到德国,从新加坡到沙特阿拉伯,没有多少国家在乎美国的意见,纷纷做出了加入亚投行的决策,只有日本仍紧随美国身后抵制亚投行。阻挠亚投行未果被视为奥巴马外交的重大挫败,甚至引发了奥巴马政府外交决策圈的人事调整。

奥巴马任内,朝核问题由中美合作点滑向挑战。美国对朝实施“战略忍耐”,与朝保持特殊渠道的沟通,但却不愿放下改变朝政权的意图,同时与韩国在半岛不断开展大规模联合军演,对朝政策趋向失败,朝鲜的核导能力逼近对美国本土构成直接威慑力的“临界点”。在此情况下,美国向中国“甩包袱”的心态重新表面化,指责中国“不负责任”“管不住朝鲜”的论调在华盛顿又高涨起来。

走向并不全然可知的未来

回顾奥巴马执政八年的美国对华外交和中美关系,呈现在世人面前的是一种日渐清晰的竞合关系,它不像一些人幻想得那么好,但也不像某些人贬低得那么坏。中国和美国分别作为上升大国和守成大国,均在主观意志上拒绝对抗冲突的“宿命”,但也对对方深怀疑虑。美方并不确信,中国在亚洲的行为是扩张性谋霸战略,还是防御性和平崛起;中方也不确信,美国在中国周边的行为是进攻性包围战略,还是防御性遏制战略。

奥巴马眼中的中国始终是个复杂的矛盾综合体,其对华政策也是复杂的矛盾综合体。他以显著的热度推动中美在全球性问题上的合作,但也不断发泄着对中国不能给予其所希望的配合的不满。他把中国树为重新激发美国竞争意识和创新精神的靶子,试图把中国装入“以规则为基础的世界”,支持美军加强有朝一日与中国作战的准备,但又坚决反对把中美关系推向直接对抗与冲突的深渊。

这是站在战略“十字路口”的美国面对中国崛起的本能反应,奥巴马只不过是被历史赋予了领衔角色的那个人。他不能超越“美国例外主义”的影响,其对华外交除了具备更加突出的两面性特征之外没有新的突破。不过,奥巴马为美国开启了一个进程,那就是,把中国真正当作一个不同于前苏联的战略竞争对手加以审视,把对华政策真正放到全球框架下加以调整。这种改变当然是从美国自身战略利益出发的,但又何尝没有对中国进行真正意义的全球战略规划和强国战略升级形成倒逼?

过去八年,中美关系好像穿越了一个又一个“十字路口”,然而实力对比这一塑造中美关系的关键因素还在动态的变化和结构的流动中,真正的“十字路口”还在前头。2009年奥巴马首次访华时,美国的GDP是中国的3.2倍,日本的GDP则比中国多15%。2014年奥巴马再次访华时,中国的GDP已相当于美国的一半、日本的2倍,中国也已成为世界第一货物贸易大国。奥巴马卸任时,中国的GDP达到了美国的60%、日本的4倍多。再过4年,中国的GDP将会相当于美国的将近80%。短短八年发生这样巨大的变化,一个真正意义上的“历史交叉点”正加速逼近现实。

美国战略学界意识到,如何应对一个更加强大、自信的中国已然成为美国面临的一个根本性的战略问题。这一认识所引起的美国对华政策调整不会随奥巴马卸任就一并终结,而是将在他的继任者那里有更为鲜明、具体的表现。在这个特殊时期,坐视“进攻性现实主义”主导双方的决策思维和行为范式,任由某些集群以私利裹挟、操控两个全球性大国对对方的战略政策,将是极其愚蠢和危险的。

在结束本文前,还是回到“老朋友”杰弗里·贝德那里吧。这位奥巴马首任大半时间里的对华政策首席顾问在他的回忆录结尾处留下忠告:“未来的美国总统需要在对华政策中寻求正确的平衡,以保持美国的力道和警觉,但不应陷入传统意义上的安全困境——在那种安全困境中,美中双方都相信实力的增长必然导致敌对的意图,并且最终使敌意成为现实的响应。”

 

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